De Gaulle à l'Élysée

Conférence de presse du 21 février 1966

•  extraits

Rien ne peut faire qu’une loi s’impose sans amendement quand elle n’est plus en accord avec les mœurs. Rien ne peut faire qu’un traité reste valable intégralement quand son objet s’est modifié. Rien ne peut faire qu’une alliance demeure telle quelle quand ont changé les conditions dans lesquelles on l’avait conclue. Il faut alors adapter aux données nouvelles la loi, le traité, l’alliance, sans quoi, les textes, vidés de leur substance, ne seront plus, le cas échéant, que de vains papiers d’archives, à moins que ne se produise une rupture brutale entre ces formes désuètes et les vivantes réalités.

Eh bien ! Si la France considère, qu’encore aujourd’hui, il est utile à sa sécurité et à celle de l’Occident qu’elle soit alliée à un certain nombre d’États, notamment à l’Amérique, pour leur défense et pour la sienne dans le cas d’une agression commise contre l’un deux, si la déclaration faite en commun à ce sujet, sous forme du Traité de l’Alliance Atlantique signé à Washington le 4 avril 1949, reste à ses yeux toujours valable, elle reconnaît, en même temps, que les mesures d’application qui ont été prises par la suite ne répondent plus à ce qu'elle juge satisfaisant, pour ce qui la concerne, dans les conditions nouvelles.

Je dis : les conditions nouvelles. Il est bien clair, en effet, qu'en raison de l'évolution intérieure et extérieure des pays de l'Est, le monde occidental n'est plus aujourd'hui menacé comme il l'était à l'époque où le protectorat américain fut organisé en Europe sous le couvert de l'O.T.A.N. Mais, en même temps que s'estompaient les alarmes, se réduisait aussi la garantie de sécurité, autant vaut dire absolue, que donnaient à l'Ancien Continent la possession par la seule Amérique de l'armement atomique et la certitude qu'elle l'emploierait sans restriction dans le cas d'une agression. Car, la Russie soviétique s'est, depuis lors, dotée d'une puissance nucléaire capable de frapper directement les États-Unis, ce qui a rendu, pour le moins, indéterminées les décisions des Américains quant à l'emploi éventuel de leurs bombes et a, du coup, privé de justification - je parle pour la France - non certes l'alliance, mais bien l'intégration.

D'autre part, tandis que se dissipent les perspectives d'une guerre mondiale éclatant à cause de l'Europe, voici que des conflits où l'Amérique s'engage dans d'autres parties du monde, comme avant-hier en Corée, hier à Cuba, aujourd'hui au Viêt-Nam, risquent de prendre, en vertu de la fameuse escalade, une extension telle qu'il pourrait en sortir une conflagration générale. Dans ce cas, l'Europe, dont la stratégie est, dans l'O.T.A.N., celle de l'Amérique, serait automatiquement impliquée dans la lutte lors même qu'elle ne l'aurait pas voulu. Il en serait ainsi pour la France, si l'imbrication de son territoire, de ses communications, de certaines de ses forces, de plusieurs de ses bases aériennes, de tels ou tels de ses ports, dans le système militaire sous commandement américain devait subsister plus longtemps. Au surplus, notre pays, devenant de son côté et par ses propres moyens une puissance atomique, est amené à assumer lui-même les responsabilités politiques et stratégiques très étendues que comporte cette capacité et que leur nature et leurs dimensions rendent évidemment inaliénables. Enfin, la volonté qu'a la France de disposer d'elle-même, volonté sans laquelle elle cesserait bientôt de croire en son propre rôle et de pouvoir être utile aux autres, est incompatible avec une organisation de défense où elle se trouve subordonnée.

Par conséquent, sans revenir sur son adhésion à l'alliance atlantique, la France va d'ici au terme ultime prévu pour ses obligations et qui est le 4 avril 1969, continuer à modifier successivement les dispositions actuellement pratiquées, pour autant qu'elles la concernent. Ce qu'elle a fait hier à cet égard en plusieurs domaines, elle le fera demain dans d'autres, tout en prenant, bien entendu, les dispositions voulues pour que ces changements s'accomplissent progressivement et que ses alliés ne puissent en être soudain et de son fait incommodés. En outre, elle se tiendra prête à régler avec tels ou tels d'entre eux, et suivant la façon dont elle a déjà procédé sur certains points, les rapports pratiques de coopération qui paraîtront utiles de part et d'autre, soit dans l'immédiat, soit dans l'éventualité d'un conflit. Cela vaut naturellement pour la coopération alliée en Allemagne. Au total, il s'agit de rétablir une situation normale de souveraineté, dans laquelle ce qui est français, en fait de sol, de ciel, de mer et de forces, et tout élément étranger qui se trouverait en France, ne relèveront plus que des seules autorités françaises. C'est dire qu'il s'agit là, non point du tout d'une rupture, mais d'une nécessaire adaptation.

•  Le traité de l'Atlantique Nord

Organisation du traité de l'Atlantique Nord

En annonçant, en mars 1966, le retrait de la France de la structure militaire intégrée de l'OTAN et en demandant le départ des installations alliées du territoire national, le général de Gaulle pose sans aucun doute l'acte le plus fort de sa présidence dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. Pour la France comme pour l'Alliance atlantique, la décision gaullienne constitue en soi un événement considérable ; ne continue-t-elle pas de produire des effets quarante ans après, dans un contexte international pourtant radicalement transformé ? Mais elle s'inscrit aussi, d'emblée, dans une logique d'ensemble, à l’intersection des grandes options de la politique extérieure gaullienne que sont l'indépendance nationale, le dépassement des blocs et bien sûr, la contestation de l'"hégémonie" américaine et son corollaire, l'affirmation  européenne. Dès lors, si le "retrait de l'OTAN" (l’expression constitue en réalité un raccourci quelque peu trompeur) a très vite compté parmi les mythes fondateurs de la politique de "grandeur", il s'inscrit surtout dans un processus politico-stratégique dont il faut restituer les principales étapes et saisir les ressorts.

De la création au discrédit.

De 1948 -1949, lorsque fut négocié puis signé le Pacte atlantique, jusqu'à 1958, date de son retour aux affaires, le point de vue du général de Gaulle sur l'Alliance avait évolué, reflétant en cela la frustration croissante de la IVe République et de ses dirigeants à l'égard de l'institution atlantique. S'il avait dans l'ensemble approuvé la conclusion du traité de Washington du 4 avril 1949 établissant l'Alliance de l'Atlantique Nord (dans laquelle il voyait l'expression du nécessaire engagement des Etats-Unis à assurer la sécurité de l' Europe occidentale face à la menace soviétique), il avait aussi déploré que le traité ne comportait pas de garantie d' assistance automatique en son article 5 et que la zone couverte en article 6 fût trop étroite au regard d'une menace soviétique qu'il estimait déjà appelée à devenir globale et pas seulement européenne. La mise en place de la structure militaire intégrée et de l'OTAN proprement dite, à partir du début des années 1950, devait le conduire, avec, en toile de fond, la question du réarmement allemand et l'affaire de la Communauté européenne de défense (CED), violemment combattue par lui et évidement indissociable de la problématique atlantique. Malgré la faillite de la CED, l'OTAN, au milieu des années 1950, était donc déjà largement discréditée à ses yeux, et les événements des deux ou trois années qui suivirent (à commencer par la crise de Suez en 1956) allaient le confirmer; politiquement parce que l' OTAN entraînait, de son point de vue, une inféodation inacceptable de la politique française au leadership américain et contribuait par ce biais à l'abaissement international du pays, dont il tenait les dirigeants de la IVe République finissante pour responsables ; stratégiquement parce que la garantie américaine , notamment dans le domaine nucléaire , lui paraissait de moins en moins fiable du fait de l'émergence de l'équilibre de la terreur ; militairement, enfin et surtout parce qu’il jugeait l'intégration militaire atlantique fondamentalement contraire à l'indépendance nationale. Mais si de Gaulle partageait ainsi nombre des réticences croissantes des hommes au pourvoir à l'égard du système otanien, il se montrait bien davantage disposé que ces derniers à des remises en cause radicales : "Si je gouvernais la France, je quitterais l'OTAN", confiait-il au début de 1958. Une formule à l'emporte pièce dont il faut cependant nuancer la portée tant le Général resterait par la suite attaché à la distinction essentielle entre l'OTAN, dont il désapprouvait le fonctionnement et dont il rejetait catégoriquement (du moins pour la France) l'intégration militaire, et l'Alliance atlantique elle-même, dont il ne devait jamais remettre en question la nécessité.

Mémorandum et remise en cause.

Dès son retour aux affaires en juin 1958, la question atlantique figure au premier rang des priorités gaulliennes, comme l'atteste le mémorandum que le Général adresse au président américain Dwight D .Eisenhower et au Premier Ministre britannique Harold Macmillan le 17 septembre 1958. A partir du constat de l'inadéquation de l'Alliance au nouveau contexte stratégique, de Gaulle y revendique un rôle accru pour la France aux côtés des Etats-Unis et de la Grande Bretagne et la mise en place d'une direction tripartite de fait de l'ensemble occidental, non sans avertir que l'évolution à venir de la participation effective de la France à l'OTAN dépendra de la satisfaction de ces revendications. Or , malgré des concessions limitées qui prendront la forme de réunions tripartites (peu concluantes) au niveau des hauts fonctionnaires , les revendications gaulliennes  vont très vite se heurter à une fin de non-recevoir de la part des Américains  et de leurs proches alliés , Britanniques en tête , peu soucieux de remettre en question le statu quo à l'OTAN et de reconnaître ainsi à la France un statut formel. Celui-ci ne manquerait pas de susciter des demandes analogues de la part d'autres pays, à commencer par la République fédérale d'Allemagne (RFA). Si de Gaulle devait périodiquement remettre sur la table ses propositions tripartites, il allait rapidement commencer à tirer les conséquences du refus de ses ainsi décide-t-il, dès le printemps 1959, de retirer du commandement de l'OTAN la flotte française de Méditerranée et, à l'automne 1960, de n'affecter que partiellement les forces françaises à la défense aérienne intégrée mise en place dans le cadre de l'OTAN. En affirmant l'identité politico-stratégique de l'Europe occidentale autour de l'axe Paris-Bonn, de Gaulle espère aussi transformer l'OTAN en remettant en question le système de l'intégration et rééquilibrer l'Alliance atlantique en faveur des Européens, le tout sur fond d'un "grand débat" stratégique naissant entre Washington, qui cherche à imposer la" riposte graduée" aux alliés , et Paris qui s'y oppose au nom des intérêts stratégiques européens en mettant  en avant la future "force de frappe" Française. Parallèlement, le désengagement progressif de la France de la structure militaire intégrée se poursuit : après avoir décidé, en 1962, de ne pas replacer sous le commandement Centre-europe de l'OTAN les deux divisions françaises retirées en 1956 pour cause de conflit algérien et rapatriées au lendemain des accords d'Evian, de Gaulle, sur fond de restructuration de l'outil de défense français autour de l'arme nucléaire, décide que son pays se tiendra dans un rôle de réserve, en retrait de la "défense de l'avant"(forward défense)  que l'organisation intégrée entend mettre en place en Allemagne le long du rideau de fer.

L'échec du plan Fouchet prive de Gaulle d'un levier pour faire évoluer l'ensemble occidental et transformer l'OTAN, Tandis que les Etats-Unis, au lendemain de la crise de Cuba, sont décidés à rétablir leur autorité au sein de l'Alliance, la dissidence française dans l'organisation, désormais ouverte, s'inscrit de plus en plus dans l'entreprise gaullienne de contestation d'ensemble de l'ordre international établi et du leadership américain. Du point de vue politique, à partir de 1963-1964, la prise de distance française à l'égard de l'OTAN devient indissociable de la grande ambition du dépassement de "Yalta" ; remettre en question les blocs, c'est, d'abord, rompre avec l'intégration otanienne. Du point de vue stratégique, cette même prise de distance se traduit par une opposition résolue au projet américain de force nucléaire multilatérale (MLF) dans laquelle de Gaulle discerne le risque d'un renforcement durable de l'hégémonie des Etats-Unis dans l'Alliance autour d'un axe Bonn-Washington. Du point de vue militaire, enfin, elle se manifeste par la poursuite du mouvement amorcé en 1959, comme l'illustre le retrait, en 1964, de la flotte française du commandement allié de l'Atlantique. A la fin de 1964, l'orientation de la politique française est claire : face à ce qu'il considère comme de l'immobilisme de la part des Alliés dans la question de l'OTAN, il ne fait plus guère de doute que l'objectif ultime du Général est de dégager définitivement la France de la "machinerie" de l'organisation et de l'affranchir entièrement de l' "intégration".

Retrait.

Les événements de l'année 1965 vont le confirmer. Alors que  Washington tente de reprendre la main dans le débat stratégique en mettant sur pied au sein de l'OTAN un système de consultation qui prendra l'année suivante la forme d'un groupe de plans nucléaire (NPG), le refus français d'y participer apparaît comme le signe avant-coureur d'un prochain divorce entre la France et l'OTAN. Au lendemain de sa réélection en décembre, rien ne retient plus, le Général d'agir dans ce registre. Ne dédaignant pas un certain effet de surprise (il était resté vague sur ses intentions et surtout sur les échéances lors de sa conférence de presse du 21 février 1966), il annonce sa décision le 7 mars au principal intéressé, le président américain Lyndon Johnson. La France, écrit-il, entend recouvrer "l'exercice entier de sa souveraineté". Puis le gouvernement français en détaille, les modalités pratiques dans deux mémorandums adressés les 11 et 29 mars aux autres gouvernements de l'Alliance ; la France, tout en restant membre à part entière de l'Alliance, modifie sa participation à l'organisation, autrement dit à l'OTAN; surtout, elle se retire de la structure militaire intégrée : les forces françaises qui demeurent affectées aux commandement de l'OTAN cesseront de l'être au 1er juillet 1966, et les forces et installations militaires étrangères devront avoir quitté le territoire national avant le 1er avril 1967. Si les premières réactions au "retrait " français sont, sans surprise, marquées par la consternation et l'incompréhension au sein de l'Alliance, l'essentiel est la réponse mesurée que les Etats-Unis, conformément aux instructions de Johnson, entendent apporter à la décision gaullienne, au demeurant largement anticipée à Washington depuis des mois. Estiment qu'une attitude de confrontation, préconisée par certains au Département d'Etat, ne ferait que pousser le Général à redoubler de détermination dans son défit à l'Amérique, le président américain impose la ligne pragmatique que préfère le Pentagone et dont l'objectif est de régler ainsi le "problème " de Gaulle afin de remettre l'OTAN en ordre de marche aussitôt que possible. D’où, en particulier, le souci des Américains de se conformer à l'échéance du 1er avril 1967 pour l'évacuation des installations militaires présentes en France, qui s'effectuera en bon ordre. Cette attitude pragmatique va permettre de limiter les conséquences de la décision gaullienne et d'atténuer ainsi dans une large mesure la rupture entre la France et l'Alliance atlantique. Certes, du point de vue politique, le divorce est consommé. Ni d'un côté ni de l'autre on ne va cherche, en effet, à minimiser l'impact du retrait français. Pour les Alliés et en particulier les Américains, il s'agit de stigmatiser une décision dont on redoute surtout qu'elle puisse servir de modèle à d'autres pays, à commencer bien entendu par la RFA ; de Gaulle, pour sa part, a naturellement tendance à mettre en exergue cette même décision afin de faire du "retrait de l'OTAN" le symbole de l'indépendance recouvrée, quitte à en exagérer la portée réelle à un moment où sa politique  de remise en cause de l'ordre établi atteint un apogée tant dans la dimension Est-Ouest (voyage en URSS en juin 1966) que Nord-Sud ( discours de Phnom Penh en septembre). Du point de vue stratégique, le divorce est également patent : la décision gaullienne va  en effet lever l'hypothèque française sur la riposte graduée et, la France s'étant mise en charge des organes de l'OTAN, en permettre l'adoption par cette dernière en décembre 1967. Deux stratégies de dissuasion cohabitent désormais dans l'Alliance atlantique. Mais la rupture est évitée du point de vue militaire ; elle n'est en réalité souhaitée ni par les Alliés, conscients de l'importance de la France dans le dispositif de défense atlantique, ni par de Gaulle, pour qui il s'agit non pas de tenir son pays à l'écart de la défense commune (et moins encore d'adopter une posture de neutralité) mais à redéfinir les modalités de sa participation éventuelle à celle-ci. D’où la négociation qui se noues à l'automne 1966 entre le chef d'état-major des armées français, le général Charles Ailleret, et le commandant suprême allié en Europe (SACEUR), le général américain Lyman Lemnitzer, et qui aboutira, en août 1967, aux "accords Ailleret-Lemnitzer". Des accords qui fixent le cadre de la "coopération" militaire entre la France et l'OTAN  une fois tournée la page de l' "intégration " et qui, loin d'entériner une rupture des liens militaires, prévoient les modalités opérationnelles d'une action "conjuguée" des forces française en Allemagne avec celles des pays alliés sur le théâtre Centre (Europe en cas d'attaques soviétique) réconciliant ainsi l'impératif catégorique de l' "autonomie de décision", qui implique le maintien d'un " commandement opérationnel " sur les forces nationales, avec les nécessités de l'alliance, qui doit permettre le passage éventuel de ces forces sous "contrôle opérationnel" allié. Au total, le bilan de la politique atlantique du Général est contrasté. Certes, le "retrait de l'OTAN" aura, en définitive, consacré l'échec de l'ambition gaullienne de transformation de l'Alliance : c'est bien le refus des Alliés –Américains en tête- de remettre en cause le statu quo à l'OTAN qui aura conduit à la décision de 1966. Mieux, le retrait français, à certains égards, aura permis à ces derniers de consolider ce même statu quo tout en réaffirmant leur leadership dans une Alliance désormais débarrassée du "problème" de Gaulle. En témoigne, dans les mois qui suivent, l'adoption de la riposte graduée mais aussi du rapport sur les " futures tâches "de l'Alliance (ou rapport Harmel, du nom du ministre belge des Affaires étrangères qui en avait pris l'initiative) qui redéfinit durablement les objectifs de l'institution atlantique et, sur fond d'affirmation de la détente Est-Ouest, consacre son rôle "politique" et non plus seulement militaire. Reste que la politique du général de Gaulle à l'égard de l'OTAN aura atteint les objectifs plus étroitement nationaux qui étaient les siens. En restaurant l' "autonomie de décision" qu'hypothéquait à ses yeux l' "intégration" otanienne, le Général aura su concilier les exigences jusqu'alors antinomique de l'indépendance nationale et de l'appartenance à l'Alliance et aura mis fin au long malaise atlantique de la France de la IVe République. D’où, sans doute, la longévité du "modèle" gaullien en matière de politique atlantique, puisque la "décision de 1966" devait demeurer l'une des pierres angulaires de la politique étrangère, de défense et de sécurité de la Ve République : la France ne conserve-t-elle pas, à ce jour, cette position "particulière" dans l'OTAN à laquelle tous les successeurs du Général se seront montrés attachés ?